8.5 万亿境外国资「换管家」：一场从「走得快」到「走得稳」的制度跃迁

撰文：RWA 研究院

2026 年 4 月初，阿联酋迪拜。一座距离哈利法塔仅 5 公里的豪华度假村工地上，节能铁汉公司的施工团队正在收拾行装——这家上市公司首个海外项目，在签约不到两年后宣布退出，超 55 亿元的项目被转让给另一家央企接手。地缘政治冲突、当地房地产市场降温、公司自身连续四年亏损，多重因素交织之下，这场出海首秀告一段落。

万里之外的厄瓜多尔。铜陵有色控股子公司中铁建铜冠投入巨资建设的米拉多铜矿二期工程，明明已经完成了系统联动试车、重载试车，各项指标全面达标，却因厄瓜多尔政局波动、总统更迭、主管部门领导「换了多次」，导致关键的《采矿合同》迟迟未能签署。据《证券日报》2026 年 4 月 7 日报道，铜陵有色在互动平台表示，公司正积极推进米拉多铜矿二期项目《采矿合同》签署相关工作，后续将持续密切关注相关进展。一座历时 22 个月高效建成的现代化矿山，就这样因「一纸合同」而陷入投产僵局。

这两个事件折射出一个无法回避的现实：当央企的海外版图已经扩张到全球 180 多个国家和地区、运营项目超过 8000 个，曾经的监管框架正在经历一场深层次的压力测试。

就在这些事件仍在演进之际——2026 年 4 月 8 日，据新华社报道，国务院国资委成立境外国资工作局。根据官网显示，境外国资工作局主要职责是指导所监管企业国际化经营和境外资产布局优化、结构调整，承担所监管企业境外资产监督有关工作，加强境外投资经营等方面风险防范化解，承担境外突发事件和危机处理有关工作。

国务院国资委网站截图

一、从「分而治之」到「归口统筹」：一场迟来的制度回应

新机构的登场并非偶然。

根据新浪财经 2026 年 4 月 9 日发布的报道，援引商务部、外汇局及国务院国资委的最新统计口径，截至 2025 年底，仅中央企业在境外的资产总额已突破 8.5 万亿元人民币。这笔体量庞大的「家底」分布在全球 180 多个国家，涉及能源、矿产、基础设施及高科技研发中心。8.5 万亿是什么概念？它相当于 2024 年全国 GDP 的近 7%，相当于全球第十六大经济体的年度产出。这笔体量庞大的「家底」占央企总资产的约 18%，2024 年央企海外纳税总额超过 2200 亿元，带动国内设备出口超 3000 亿元。

体量越大，风险敞口越大。

然而，在新机构成立之前，这笔巨额海外资产的监管却是「多龙治水」的格局。据新华财经 2026 年 4 月 9 日发布的《国资监管再落关键子 新设境外国资工作局如何让央企「走得稳、走得远」？》报道，在没有成立专门境外国资工作局之前，央企境外资产的监管核心涉及国务院国资委内部 3 个厅局：规划发展局负责境外投资「入口」审批，财务监管局负责资产产权登记与保值增值考核，综合局与监督追责局负责合规监督与事后追责。三个部门各管一段，如同一支接力队伍——起跑时有人管，交接棒时有人看，冲刺阶段也有人负责，但中间那漫长的奔跑过程，反而成了视野盲区。

当前央企「出海」业务发展较快，国有资产覆盖 100 多个国家和地区，但境外国资监管工作分散于多个司局，存在权责不清、协同不足的问题，难以应对地缘政治冲突、国际合规等复杂风险。过去是多部门各管一段、重前端审批、轻中后端运营和风险管控，设立专业厅局可以实现从规划布局、投资决策、资产运营、风险防控、监督追责、危机处置的一体化，填补境外资产的监管真空。

「监管真空」这四个字，在跨境语境下格外沉重。因为境外资产面临的从来不是单一维度的考验，而是一个由地缘政治、法律差异、文化隔阂、汇率波动共同构成的复杂矩阵。

实体经营项目面临的政治风险、金融衍生品投机风险、恶性竞争内耗与决策失误风险、腐败与利益输送风险、经营与合规风险——面对这五重风险的叠加，过去分散在多个部门的监管模式难以形成合力，成立专门机构进行统筹指导、风险预警和危机处理，可以更好解决问题。

正是这样的现实倒逼，催生了境外国资工作局。

官网显示，境外国资工作局局长为朱凯，下设四个处室：国际化经营处、风险防范处、监督治理处、应急管理处。这四个处室的设置绝非随意排列，而是一条清晰的逻辑链——从战略布局（经营处），到过程监测（风险防范处），到合规追责（监督治理处），再到危机兜底（应急管理处），恰好构成一个覆盖事前、事中、事后的完整闭环。

从中可以看出其具体职责：首先是指导央企国际化经营与境外资产布局优化、结构调整；其次是保障安全，织牢「事前预警、事中管控、事后追溯」的立体高效防控网。境外国资管理与境内监管存在根本性的客观差别——境内外的法律与监管环境不同，公司治理、产权结构更加复杂；地理距离与信息传递距离的延长，加上管理半径与效能的衰减，传统境内监管模式更容易失灵。

监管的逻辑变了。从分散走向集中，从「管一段」走向「管全程」，从「出了问题再补救」走向「在问题出现之前就看见它」。

二、从迪拜到厄瓜多尔，出海从来不是坦途

制度的升级，从来不是凭空设计出来的。它背后，是一个个具体项目的教训，是一笔笔真金白银的代价。

据每日经济新闻 2026 年 4 月 7 日报道，节能铁汉（SZ 300197）首个海外项目——迪拜迈格凯图拉度假村工程宣告终结，项目被转让给中信建设阿联酋公司。该项目原计划总投资超 55 亿元，因地缘政治冲突、公司经营及当地房地产市场压力而退出。合同金额接近节能铁汉 2023 年度经审计营业收入（14.18 亿元）的四倍，曾被公司寄予「提升国际化程度和企业知名度」的厚望。但据中国驻迪拜总领事馆经济商务处编译的 2026 年 4 月新闻报道，迪拜以期房为主导的房地产市场明显降温，迪拜房地产 3 月交易量环比下降 21%。再加上公司 2021 年至 2024 年连续四年陷入亏损的财务状况，最终让这个「首个海外项目」中途离场。这个案例几乎浓缩了境外投资的全部典型风险：外部环境剧变、内部能力错配、前期研判不足。

出海不是请客吃饭。尤其当你的船已经驶入了完全不同的水域，却还在用内河的导航图。

铜陵有色在厄瓜多尔的遭遇，则更深刻地揭示了「软性风险」的杀伤力。米拉多铜矿二期工程，建设阶段堪称高效——22 个月建成，在国外同类工程中效率不俗。但据证券时报 2026 年 1 月 4 日报道，由于厄瓜多尔政治局势波动、人事变动频繁，主管部门领导多次变动，导致《采矿合同》签署进度受影响，正式投产工作需待《采矿合同》签署后方可实施。一座已经建成的矿山，却因政策连续性断裂而卡在审批流程中动弹不得。在跨国投资的世界里，最快的施工速度也跑不赢最慢的政治决策。这种「政局的非线性突变」带来的不确定性，恰恰是分散监管模式下最难以预判和应对的风险类型。

如果说迪拜项目和厄瓜多尔矿山的困境还属于「看得见」的风险，那么央企之间的内部竞争则是一种更为隐蔽的「内耗型风险」。多家央企在海外基建、能源领域出现内部竞争，利润空间被压缩；非控股项目中融资困难和信任度不足问题突出；部分央企因跨国并购折戟而终止收购。每一个故事背后，都是缺乏顶层统筹协调的代价。

国资在境外的资产规模日益壮大，而国际地缘政治日趋复杂，国资境外资产流失风险急剧上升。

三、从「管得住」到「走得好」的战略转折

如果我们把视野从单个项目和机构设置拉远，会发现境外国资工作局的成立，不仅是对眼前风险的回应，更是一次治理理念的深层迭代。

2025 年 11 月 28 日，国务院国资委发布《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国资委令第 46 号），自 2026 年 1 月 1 日起施行，明确了 98 种责任追究情形，覆盖集团管控、风险管理、境外经营投资等 13 个方面。这一「制度前奏」为境外国资工作局的登场铺平了道路——追责是「事后惩戒」，而专门机构则是「事前预防」和「事中管控」的组织保障。

追责是「事后算账」，监管是「全程盯防」。

境外资产监管从来不只是「防止亏钱」那么简单。央企在海外的一举一动，代表的不仅仅是企业自身，更是中国制造、中国标准、中国治理能力的一张名片。2024 年央企海外项目带动国内设备出口超 3000 亿元，创造间接就业岗位超 50 万个——这些数字的背后，是中国经济与全球经济深度耦合的现实。

中国企业的出海正经历从「产品输出」到「品牌与管理输出」再到「治理结构与标准输出」的三级跳。这意味着，新机构不仅要当好「守门员」，还要成为「参谋长」——在风险防控之外，更要指导企业优化布局、聚焦主业、提升国际化经营的质量。

从历史维度看，境外国资工作局的成立还意味着一次理念上的拨乱反正。回顾 2015 至 2016 年对外投资「井喷期」，部分企业以「海外收购」之名行「资产转移」之实，引发了高层的高度警惕。2017 年国务院出台《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》，明确限制房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等领域的境外投资。时任央行副行长潘功胜曾一针见血地指出：「有很多企业，在中国的负债率已经很高了，再借一大笔钱去海外收购。有一些则在直接投资的包装下，转移资产。」

那场整顿之后，中国的境外投资从「量的井喷」进入「质的沉淀」。而如今境外国资工作局的成立，则是在沉淀之后，向「体系化治理」迈出的决定性一步。

四、在惊涛骇浪中筑起「防波堤」

至此，我们可以对境外国资工作局的战略定位做一个完整的勾勒：

从职能维度看，它是一套从「国际化经营指导」到「资产布局优化」、从「风险防范化解」到「突发事件处理」的全链条闭环体系。四个处室的设置恰好对应了企业出海的四个关键节点：走之前看清路、走在路上看清坑、走偏了有人纠、摔倒了有人扶。

从治理维度看，它是一次从「分散监管」到「归口管理」的组织革新，终结了「谁都在管、谁都不管到底」的模糊地带，让境外国有资产的监督管理有了明确的「第一责任人」。

从战略维度看，它标志着中国企业的国际化进程正从「走得快」全面转向「走得稳」。「十三五」期间中央企业海外营业收入超 24 万亿元，对外投资收益率 6.7%，但在新阶段，比数字增长更重要的是数字背后的安全性和可持续性。当国际地缘政治日趋复杂、单边主义和保护主义抬头，唯有制度化的风险防控体系，才能让出海航程经得起风浪。

走得快是能力，走得稳才是本事。

新机构的挑战也同样值得关注。如何平衡「严监管」与「市场灵活性」？如何在加强监督的同时不增加企业海外决策的审批负担？如何在应对突发事件时做到既快又准？这些问题没有现成答案，需要在实践中持续校准。但至少，方向已经明确了。

2026 年 4 月 8 日，国务院国资委官网的更新看似只是一次普通的机构调整。但它背后所承载的，是 8.5 万亿境外国资的安全，是数十万海外员工的保障，是中国企业在全球价值链中持续攀升的制度基石。从「分而治之」到「归口统筹」，从「事后追责」到「全程监管」，从「管得住」到「走得好」——这一串关键词，勾勒出一条清晰可见的制度进化轨迹。而这，才是境外国资工作局成立的真正分量。

风浪越大，堤坝越要坚实。

（注：本文数据截至 2026 年 4 月，8.5 万亿元央企境外资产总额来源于新浪财经 2026 年 4 月 9 日援引商务部、外汇局及国务院国资委最新统计口径的报道；机构成立信息来源于新华社 2026 年 4 月 8 日报道；专家观点来源于新华财经、第一财经、每日经济新闻、证券日报、新京报贝壳财经等权威渠道公开披露信息。）